Szczegóły

Utworzono: poniedziałek, 29, lipiec 2013

autor tekstu

J. Stańczyk

Decyzją podkomisji nadzwyczajnej z dnia 18 czerwca br. z grona 4 projektów ustaw mających w przyszłości regulować funkcjonowanie polskich ogrodów działkowych wybrano jednogłośnie za bazę do dalszych prac obywatelską inicjatywę ustawodawczą, pod którą swe podpisy złożyło blisko 925 tysięcy obywateli.

Przedmiotowa decyzja dała nadzieję, iż głos tak wielkiej rzeszy działkowców i sympatyków ogrodnictwa działkowego nie zostanie pominięty, a rozpoczęta w tym zakresie procedura legislacyjna, zakończy się pomyślnie dla niemal pięciu tysięcy ROD i miliona indywidualnych użytkowników.

Swoistym potwierdzeniem powyższego było odbyte 3 dni wcześniej spotkanie Premiera Rządu z warszawskimi działkowcami i złożone deklaracje poparcia, nie tylko dla samej idei ogrodnictwa działkowego w naszym kraju, ale przede wszystkim wypracowanych w tym środowisku propozycji nowych zapisów ustawowych.

Jak to bywa z obietnicami i deklaracjami politycznymi... Bywa różnie...

Tak też niestety – jak pokazują odbyte posiedzenia podkomisji – było i tym razem...

Przedłożone dnia 18 lipca br. poprawki do obywatelskiego projektu ustawy o ROD ze strony klubów parlamentarnych, w zdecydowanej większości nie cechowały się niestety zawartością merytoryczną, a ich rolą była jedynie korekta zapisów projektu obywatelskiego o charakterze legislacyjnym lub redakcyjnym.

Dodatkową funkcję należało przypisać tym propozycjom zmian jakie skierowane zostały ze strony największej partii politycznej – Platformy Obywatelskiej.

Katalog poprawek, z uwagi na ich ilość a przede wszystkim często radykalną zawartość nie pozwalał, a dziś można już niemal z całą pewnością stwierdzić, iż nie pozwolił na zachowanie fundamentów na jakich oparto projekt obywatelski.

Liczba aż 34 propozycji poprawek – w większości przegłosowanych przez posłów PO – często zmieniających istotę i charakter funkcjonowania polskiego ogrodnictwa działkowego na płaszczyźnie ustawowej, po zakończeniu posiedzenia podkomisji w dniu 26 lipca br., zobowiązuje wręcz do zadania fundamentalnego pytania – czy mamy do czynienia jeszcze z projektem obywatelskim, czy tez całkiem innym projektem ustawy?

Odpowiedź na tak zadane pytanie należy poprzedzić gruntowną analizą i omówieniem tych propozycji zapisów PO, które zostały wprowadzone do tekstu obywatelskiego i nie mają przymiotu jedynie legislacyjnego czy czysto redakcyjnego.

Art.2 projektu

Wprowadzone zmiany w opracowanym słowniczku pojęć, zaburzyły dotychczasową spójnością przyjętych konstrukcji i form prawnych projektu.

Wykreślenie w art.2 pkt 1 przesłanki pełnoletności w definicji działkowca, wprowadza dysfunkcyjność w samej działalności ROD. Dopuszcza on poprzez tak przyjętą definicję do sytuacji, przyznania przymiotu działkowca także osobom, które nie ukończyły 18 lat – nie zakreślając dolnej granicy wieku. Łączy się to nierozerwalnie z problematyką chociażby corocznych walnych zebrań w ogrodach – udziału w zebraniu i możliwości decydowania w sprawach bieżącego funkcjonowania danego ROD także ze strony osób niepełnoletnich.

Art.7 projektu

W treści tegoż artykułu wykreślono zapis o nadzorze w zakresie ogrodnictwa działkowego ze strony ministra właściwego ds. rolnictwa.

Brak przedmiotowego zapisu w projekcie ustawy wydaje się o tyle niezasadny, iż kwestia nadzorcza – jej brak w ustawie o ROD z 8 lipca 2005 r. - podniesiona została w wyroku TK z 11 lipca 2012 r. Z uwagi na powyższe, uregulowanie kwestii nadzoru w nowym projekcie ustawy o ROD powinno zostać zachowane, mimo wskazania organu nadzoru w ustawie o działach administracji rządowej czy regulacji ustawy prawo o stowarzyszeniach.

Art.10 projektu

Dyskusyjną w zakresie możliwości zakładania ROD jest zmiana podmiotów, które mogłyby założyć ogród działkowy. Dotychczasowy katalog poszerzono o tzw. "inne podmioty".

Wprowadza to sytuację, w której osoby fizyczne mogą tworzyć nowe ROD. Połączenie zaś owego tworzenia ogrodów z faktem np. możliwych zwolnień podatkowych dla takich osób w odniesieniu do gruntu, wydaje się rozwiązaniem nie do końca właściwym i słusznym.

Art.32 ust. 1 i 2 projektu

Jedną z kluczowych zmian jakie zostały wprowadzone do projektu obywatelskiego poprawką Klubu PO jest kwestia tzw. "uwłaszczenia działkowców".

W sytuacji kiedy działka stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego lub oddana została mu w użytkowanie wieczyste, na pisemny wniosek działkowca, dane stowarzyszenie obowiązane jest do  ustanowienia – zbycia jednego z dwóch w/w praw na rzecz indywidualnego wnioskodawcy – działkowca.

W miejscu tym wskazać należy, iż rozwiązanie takie obarczone jest bardzo dużym ryzykiem niekonstytucyjności, graniczącym niemalże z pewnością.

Wniosek taki można wyprowadzić chociażby z faktu niczym nie uprawnionego różnicowania działkowców na dwie kategorie poprzez kryterium całkowicie od nich samych niezależne.

Przedmiotowa konstrukcja "uwłaszczenia" pomija w pełni kwestię tych użytkowników działek, którzy znajdują się na terenie będącym jedynie w użytkowaniu zwykłym PZD.

Potencjalne nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego działki nie daje się w żaden sposób racjonalnie i prawnie powiązać z konstrukcją prawa do działki w postaci umowy dzierżawy działkowej wyrażonej w art.30 projektu, który w takiej sytuacji wykluczałby jego zastosowanie do działkowców z silniejszym tytułem prawnym

– własności lub użytkowania wieczystego.

Kolejna wątpliwość związana z tak wprowadzoną poprawkę, wynika z ryzyka niekonstytucyjności poprzez naruszenie prawa własności gmin czy samego stowarzyszenia ogrodowego, wynikającego z art. 21 ust.1 Konstytucji.

Ewentualne uwłaszczenie działkowców poprzez nabycie przez nich prawa użytkowania wieczystego działki, wyłącza skutecznie możliwość ochrony przed likwidacją ROD z art. 22 ust.2. Wskazane w tym przepisie ograniczenie w postaci przesłanki zapisów w m.p.z.p. staje się bezprzedmiotowe z uwagi na charakter samego użytkowania wieczystego i ewentualnego ograniczenia tego prawa jedynie regulacjami ustawy o gospodarce nieruchomościami a nie ustawą o ROD.

Dążąc do zachowania funkcji i roli ogrodów działkowych w powiązaniu z własnością lub użytkowaniem wieczystym działkowca do indywidualnej działki, należałoby w sposób bardzo daleko idący ograniczyć oba powyższe prawa, co z racji ich istoty wydaje się prawnie niemożliwe.

Dobitnym potwierdzeniem tak wyprowadzonych wniosków jest wydane orzeczenie TK o sygn. 39/00 z dnia 20.02.2002 r., w którym Trybunał stwierdza m.in. iż próba uwłaszczenia pewnej kategorii działkowców prawem użytkowania wieczystego prowadziłoby do uznania takich regulacji prawnych za niezgodnych z Ustawą zasadniczą.

Nie sposób także, nie dokonać analizy szans owego uwłaszczenia w zestawieniu z zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności zmiany ustawy o POD z 23 czerwca 1995 r. - art.2 ust.5.

Z chwilą zbycia przez PZD prawa użytkowania wieczystego gruntów, właściwej terytorialnie gminie, przysługiwać będzie ustawowe prawo pierwokupu tegoż prawa za 1% jego ceny.

Pod pojęciem "zbycia" zaś rozumieć należy nie tylko sprzedaż prawa ale także każdą inną formę jego przeniesienia – np. darowizny.

Polski Związek Działkowców zobowiązany byłby mocą ustawy powiadomić gminę o fakcie zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz działkowca, a właściwa terytorialnie gmina mogłaby w terminie miesiąca z przysługującego jej prawa pierwokupu takiej nieruchomości skorzystać.

Wszelkie zaś próby zawarcia umowy bezwarunkowej w tym zakresie, powodowałyby jej nieważność z mocy prawa.

Połączenie zaś opisanego prawa pierwokupu z często niemal 100% wykreśleniem ROD z m.p.z.p. większych miast, każe postawić pytanie o jakąkolwiek szansę na nieskorzystanie przez właściciela terenu – gminę z możliwości powrotu pełni praw do terenu na jego rzecz.

Zmodyfikowanie ust.2 art.32 poprzez odesłanie w kwestii zarządu częścią wspólną ROD do przepisów o współwłasności w powiązaniu z wcześniejszym udziałem działkowca w tymże majątku ogrodu, zmierza bezpośrednio do paraliżu organizacyjnego. Mamy wówczas do czynienia z pełną marginalizacją roli samego stowarzyszenia ogrodowego w zarządzaniu ogrodem i jego majątkiem wspólnym.

Odrębną kwestią jest, na ile można w sytuacji współwłasności, a więc najsilniejszego z kodeksowych tytułów prawnych, ograniczać takowe prawo zapisami ustawy o ROD w zakresie decydowania o rozporządzeniu takim prawem przez właściciela.

Abstrahując zaś od kwestii natury prawnej, stwierdzić należy bez wątpienia, iż sama próba tzw. „wybiórczego uwłaszczenia działkowców” skutecznie dzieli samo środowisko, w żaden sposób nie służąc jego integracji i zjednoczeniu.

Nowa ustawa regulująca funkcjonowanie ogrodnictwa działkowego w Polsce, winna czynić zadość wyrokowi TK z 11 lipca 2012 r. i stać się bezwzględnie prawem powszechnie obowiązującym przed dniem 20 stycznia roku 2014. Tylko taka sytuacja nie doprowadzi do całkowitego paraliżu i wygaśnięcia wszelkich praw – w tym majątkowych – rodzinnych ogrodów działkowych i ponad miliona użytkowników działek.

Świadome wprowadzanie zapisów o znamionach niekonstytucyjności, potęguję ryzyko odmowy podpisu ustawy przez Prezydenta RP i skierowania całego aktu do kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Z uwagi zaś na nieograniczony czas rozpatrzenia takiego wniosku, uznać należy, iż nowa ustawa nie zdołałaby wejść w życie w przepisanym terminie tj. do 20 stycznia 2014 r.

Z uwagi na daleko idącą szkodliwość przegłosowanej przez PO poprawki art.32, należy mieć nadzieję, iż zostanie ona wycofana na dalszym etapie prac legislacyjnych.

Art. 45 projektu

Kolejnym po kwestii "uwłaszczenia działkowców" fundamentalnym z punktu widzenia całości regulacji projektu obywatelskiego i jego kompleksowego ujęcia polskiej idei ogrodnictwa działkowego w Polsce jest zagadnienie przenoszenia praw do działek.

Wieloletnie doświadczenia PZD w zakresie zmian dotychczasowych użytkowników znalazły swoje odbicie w zapisach art.45 projektu poprzez klarowną procedurę "wymiany" działkowców na poszczególnych działkach rodzinnych.

Zaproponowana ze strony Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej kontrola ze strony danego stowarzyszenia ogrodowego, spełniać miała w swym zamyślę rolę swoistego „stróża” nad prawidłowością obrotu prawami i obowiązkami do działek a przede wszystkim zachowaniu funkcji i roli ROD jako obiektów użyteczności publicznej o charakterze socjalnym.

Nadzór ze strony poszczególnych stowarzyszeń w żaden sposób nie blokuje przenoszenia praw do działki. Rolą owego nadzoru jest jedynie piecza nad takim obrotem, w którym nie pojawiają się elementy jedynie materialistyczne, wolnorynkowe, gdzie sama działka staje się dobrem jedynie dla osób zamożnych.

W sytuacji niekorzystnej dla działkowca decyzji stowarzyszenia, pozostawiono każdej ze stron możliwość sądowego dochodzenia swoich praw.

Pozbawienie stowarzyszenia ogrodowego jakichkolwiek mechanizmów kontrolnych, czyni ten organ co najwyżej ciałem rejestrowym – prowadzącym wykazy zmian użytkowników działek. Wprowadzona jednak ze strony PO poprawka wydaje się także nawet i tę rolę stawiać pod znakiem zapytania.

Przegłosowana zmiana art.45 prowadzi do zamiany kryteriów socjalnych na aspekty czysto finansowe, w zamyśle których o prawie do działki decyduje jedynie zaproponowana cena.

Wprowadzona zostaje całkowita dowolność terytorialna w objęciu działki. Dotychczasowa zasada „związania przymiotami lokalnej społeczności” została w pełni odrzucona.

Art. 48 projektu

Zgodnie z treścią projektu obywatelskiego, katalog praw i obowiązków działkowca w sytuacji wystąpienia sporu – konfliktu między nim a danym stowarzyszeniem ogrodowym, zabezpieczony został poprzez ewentualne dochodzenie swoich racji na drodze postępowania sądowego.

Aby jednak znacząco nie zwiększać i tak już dużej ilości wnoszonych do polskich sądów spraw z powództwa cywilnego, drogę sądową poprzedzono wcześniejszym postępowaniem pojednawczym w ramach samego stowarzyszenia. Miało to na celu ograniczenie ewentualnej liczby spraw kierowanych na drogę sądową.

Wprowadzona poprawką Platformy Obywatelskiej jedynie fakultatywność takiego rozwiązania, sprowadza je w praktyce niemal do rangi przepisu martwego. Możliwość bezpośredniego dochodzenia roszczeń w postępowaniu sądowym, czyni próby polubownego zakończenia sporu w ramach samego stowarzyszenia niepotrzebnym.

Konsekwencją wprowadzonej poprawki jest także wykreślenie art. 54 i 55 projektu.

Tak daleko posunięta marginalizacja ogrodowych organów rozjemczych, w sytuacji wypracowanego na przestrzeni kilkudziesięciu lat mechanizmów, wydaje się dużym błędem w zakresie funkcjonowania ROD i zapewne będzie mieć odczuwalne skutki w praktyce, w szczególności wzrostu liczby spraw sądowych.

Art. 59 projektu i kolejne

Najistotniejszą z punktu widzenia zabezpieczenia praw blisko pięciu tysięcy ROD i miliona użytkowników działek kwestią, jest przyjęcie takich rozwiązań prawnych, które po pierwsze nie doprowadzą do utraty już słusznie nabytych praw – w tym majątkowych – ogrodów działkowych i indywidualnych działkowców.

Wychodząc naprzeciw orzeczeniu TK, projekt obywatelski wprowadza zasadę ewolucyjnego wprowadzenia zmian, w szczególności w zakresie przynależności działkowców i ogrodów do stowarzyszenia ogrodowego jakim stałby się obecny Polski Związek Działkowców.

Przyjęta przez Klub PO poprawka wymuszająca de facto potwierdzenie przynależności do PZD jest swoistym zaprzeczeniem samej idei zrzeszania się wyrażonej

w art. 58 oraz art.31 ust.3 Konstytucji. Przyjmuje ona bowiem poprzez swoją treść założenie, iż każdy z ponad miliona obecnych członków PZD nabył to członkostwo przymusowo i został niejako wcielony w szeregi członków.

Założenie takie wydaje się ze wszech miar błędnym. W pełni zasadnym jest aby umożliwić decydowanie o ewentualnej przynależności, bądź też nie, samym zainteresowanym poprzez ich swobodne wyrażenie woli a nie przymus ustawowy.

Nie ma absolutnie żadnych podstaw prawnych uzasadniających weryfikację przynależności do organizacji – stowarzyszenia przez ustawodawcę.

Potwierdzeniem powyższego jest chociażby komentarz do Konstytucji RP autorstwa prof. W. Sokolewicza, który w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wskazuje, iż żaden podmiot zewnętrzny, także organ władzy publicznej, nie może pozbawić obywatela członkostwa w danym stowarzyszeniu.

Regulacja o potwierdzaniu przynależności wydaje się oderwana od samych zapisów Konstytucji, a źródło wniesionej przez PO poprawki jest konsekwencją jedynie dostosowania prawa do uzasadnienia – wykładni prawa w wyroku TK z 11 lipca 2012r.

Dodatkowo wskazać należy, iż zaproponowany termin 5 – miesięczny jest terminem zbyt krótkim chociażby z uwagi na strukturę członków obecnego PZD (osoby starsze).

To właśnie owe osoby poprzez ewentualne nie złożenie stosownego oświadczenia w przepisanym wyżej terminie, tracą mocą ustawy członkostwo w stowarzyszeniu ogrodowym. Rozwiązanie takie wydaje się posiadać daleko idące przymioty niekonstytucyjności, gdyż wyłącza członkostwo w stowarzyszeniu poprzez normę prawną, a nie wolę samych członków.

Z uwagi zaś na przewidziany tryb wyodrębniania się ROD ze struktur przekształconego Polskiego Związku Działkowców, zasadnym jest wskazanie na zbyt krótki termin 12 miesięcy, liczony od dnia wejścia w życie ustawy celem uchwalenia nowego statutu. W ramach tego terminu podnieść należy swoiste zawieszenie czasowe spowodowane procedurą potwierdzania przez ogrody działkowe funkcjonowania w ramach przekształconego PZD i ewentualnego wyłączenia się tymi działaniami z dotychczasowej przynależności. Pozostaje tym samym jedynie półroczny termin na opracowanie statutu

w ramach stowarzyszenia "PZD".

Przyjęta zaś poprawka obejmująca według Platformy art. 50 ust.3, mówiąca o 2 – miesięcznym okresie na przeprowadzenie wyborów do organów tego stowarzyszenia jest czasem szalenie krótkim i nie pozwalającym na przeprowadzenie obligatoryjnej procedury wyłonienia koniecznych organów. Wybory takie objęłyby wszystkie szczebla dotychczasowego Polskiego Związku Działkowców, począwszy od liczby blisko 5 tysięcy ROD, okręgów i jednostki centralnej.

Analizując zaś katalog poprawek PO wyrażony w przyjętych art. 51 – 56 wskazać należy na całkowicie niepotrzebną, złożoną i kosztowną procedurę podejmowania decyzji o przynależności do obecnego PZD.

Wykładnia tychże przepisów prowadzi do wniosku, iż oprócz możliwych do odbycia dwóch zebrań w przedmiocie pozostania w strukturach stowarzyszenia PZD, działkowcy zobowiązani byliby do trzeciego z zebrań, tym razem już o charakterze sprawozdawczym z działalności samego ogrodu, uchwalenia opłat i zasad funkcjonowania na dany rok kalendarzowy.

Wskazać należy także na niewątpliwe znaczące koszta zebrań "wyłączeniowych" z uwagi na konieczność powiadamiania działkowców o terminie zebrania listem poleconym lub przesyłką kurierską.

Zasadnym także, jak się wydaje, jest odniesienie się do zasad odbywania drugiego z zebrań w przedmiocie ewentualnego wyłączenia ze struktur PZD. Jeśli na zwołanym pierwszym zebraniu, nie uzyskano wymaganego quorum, powinno się drugi termin odbyć np. po półgodzinnym czasie oczekiwania. Nie zachodzi potrzeba ponownego zwoływania zebrania i ponoszenia wspomnianych już wyżej znacznych kosztów finansowych w tym zakresie, w szczególności co do procedury zaproszeń działkowców.

W sytuacji przeprowadzenia procedury ewentualnego „wyłączenia się” ze struktur obecnego Związku, zasadnym wydaje się wprowadzenie ograniczenia czasowego co do ponownego głosowania w kwestii wyodrębniania się przez poszczególny ROD.

Zaproponowany w poprawce PO czas 12 miesięcy jest zbyt krótkim – nie daje żadnej pewności działkowcom i samemu stowarzyszeniu co do struktur w jakich funkcjonują

i prowadzić może do permanentnych prób wyłączenia ogrodu bez merytorycznych przesłanek, a wynikających jedynie ze składanego wniosku stałej, określonej grupy działkowców, nawet bez poparcia reszty użytkowników działek.

Określony chociażby 24 miesięczny okres karencji na ponowne pochylenie się co do wyodrębnienia ogrodu z dotychczasowych struktur, pozwala na zachowanie stabilności funkcjonowania ROD i nie dopuszcza do swoistej jego dezorganizacji.

Konsekwencją przyjętej poprawki PO do art. 63 ust. 2 projektu obywatelskiego jest rezygnacja z zasady wypłaty odszkodowania za majątek likwidowanego ROD według zasad wskazanych w „normalnym” trybie likwidacji, a mianowicie art. 25 projektu inicjatywy obywatelskiej. Określa on obowiązek wypłaty sumy odszkodowania z uwzględnieniem zarówno rzeczywistej straty (damnum emergens) jak i utraconych korzyści (lucrum cessans).

Odesłanie procedury wypłaty odszkodowania do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r., powoduje realne zmniejszenie możliwej do wypłaty kwoty jedynie do rzeczywistej wartości znajdującego się na terenie majątku działkowca oraz majątku wspólnego ROD.

Brak zasady ustalenia kwoty odszkodowania za części wspólne według reguły odtworzeniowej, skutecznie umniejsza możliwości odtworzenia ogrodu działkowego na nowym terenie z racji zdecydowanie niższej wartości odszkodowania, a z uwagi na stosowaną przy wycenie zasadę wartości wskaźnika amortyzacji, może doprowadzić do ustalenia kwoty w wymiarze symbolicznym lub nawet zerowym.

Biorąc pod uwagę całość przedstawionej powyżej analizy poprawek Klubu PO wniesionych do obywatelskiego projektu ustawy o ROD, trudno jednoznacznie ocenić czy dokument, pod którym swoje podpisy złożyło blisko milion obywateli, zachował swój fundamentalny kształt i zabezpiecza tym samym prawa polskich działkowców i ogrodów działkowych.

Przyjęte w propozycjach Platformy przepisy przejściowe, konstrukcja pseudo „uwłaszczenia” oraz brak nadzoru nad przenoszeniem praw do działek, wydają się tymi regulacjami, które decydują o braku możliwości identyfikacji obywateli z dokumentem, pod którym wyrazili swoje poparcie.

Wniesione modyfikacje ze strony największej z partii politycznych przy wsparciu Solidarnej Polski, z całą pewnością nie zmierzają do wzmocnienia pozycji prawnej działkowców, ogrodów i stowarzyszeń ogrodowych, a wręcz przeciwnie, stawiają

– z chwilą ich zachowania na dalszym etapie prac legislacyjnych – przyszłość polskiego ogrodnictwa działkowego w bardzo trudnej sytuacji prawnej i funkcjonalnej.

Można nawet zaryzykować stwierdzenie, iż udało się Platformie Obywatelskiej postawić polskie ogrody działkowe w sytuacji, jaka nie była im znana od początku okresu transformacji.

mgr Jan Stańczyk – prawnik

Członek Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej

Projektu Ustawy o ROD

Kielce dn. 27.07.2013 r.